Еволюция и ефекти на международните финансови механизми за справяне с изменението на климата

След началото на XXI век държавите, които участват в Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК), основават поредица от нови и ориентирани към климатичните проблеми финансови механизми. Това постепенно води до изменение на дейностите, свързани с климатичните промени. Фокусът вече не е единствено върху намаляване на въглеродните емисии (смекчаване), а върху признаване, че развиващите се държави ще имат нужда от помощ в своята подготовка да се справят с въздействието на климатичните промени (адаптация). Развитието и растежът на международното финансиране в посока справяне с климатичните промени  може да се свържат и с друга важна тенденция – подобрената възможност на многостранни банки и редица международни организации за развитие да разширят своята дейност по адаптация и към смекчаване на климатичните промени. Така, може да се каже, че наблюдаваме възникването и оформянето на режимен комплекс, в който много глобални институции участват в търсенето на решения на глобалния проблем.

Процесът на институционализация на климатичните промени в глобалната политика води до две важни последици. От една страна, 

финансови ресурси започват да се генерират и управляват с конкретната цел да подпомагат процеса по справяне с климатичните промени. 

От друга страна, различни международни организации постепенно започват да адаптират и разширяват обхвата на своята дейност, като вземат под внимание влиянието на климатичните промени. Настоящата статия проследява по-подробно развитието на първата тенденция и как тя спомага за възникването на втората. 

От гледна точка на международната политика,  конференцията на ООН за околната среда и развитието в Рио де Жанейро през 1992 г. представлява една от основополагащите стъпки в посока включване на въпроса за климатичните промени в глобалния дневен ред. В навечерието на срещата обаче, през октомври 1991 г., е създаден Глобалният екологичен фонд (ГЕФ). Фондът канализира субсидии от развитите държави към развиващите се, с цел подпомагане на действията в областта на биоразнообразието, климатичните промени, международните води и намаляване на озоновата дупка. ГЕФ подпомага Програмата за развитие на ООН (ПРООН), Програмата на ООН за околната среда (ПООНОС) и Световната банка – единствените многостранни учреждения, които имат достъп до фонда – да развиват своите дейности по околната среда и справянето с климатичните промени. 

Като последица, след началото на XXI век държавите, които участват в Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК), основават поредица от нови и експлицитно ориентирани към климатичните проблеми финансови механизми.

През 2000 г. на шестата годишна среща на РКООНИК (на англ.: Conference of the Parties – COP), докато преговорите за протокола от Киото срещат трудности, ЕС се съгласява да основе годишен фонд по климатичните промени. Неговият размер възлиза на 15 милиона долара, а основната му цел се отнася както до процеса на адаптация към климатичните промени, така и на съдействие на държавите във въпросния процес.  

От своя страна, това води до основаването на три многостранни фонда на следващата COP среща през 2001 г.: 

- Специалният фонд за климатични промени – базиран на доброволни дарения. Негова цел е улесняване на технологичния преход от развитите към развиващите се страни;

- Фондът за най-слабо развитите страни – цели да подпомогне най-слабо развитите страни да развият национални програми за адаптация към климатичните промени;

- Фондът за адаптация – финансира се на база двупроцентно облагане на Механизма за чисто развитие. Механизмът позволява на страните, които са поели ангажименти спрямо протокола от Киото за намаляване или ограничаване на своите емисии, да осъществяват проекти за намаляване на емисиите в развиващи се страни. Подобни проекти могат да осигурят продаваеми кредити за сертифицирано намаляване на емисиите. Всеки кредит е еквивалентен на един тон СО₂. Този механизъм често бива разглеждан като пример за първата глобална инвестиционна и кредитна схема, свързана с околната среда, която осигурява стандартизиран инструмент за въглеродно компенсиране.

Основаването на тези три климатични фонда предлага нови финансови възможности за различни многостранни организации. В допълнение, 

въпросните фондове водят до изменение на дейностите, свързани с климатичните промени. 

Фокусът вече не е единствено върху намаляването на въглеродните емисии, или т. нар. смекчаване, а върху признаване, че развиващите се държави ще имат нужда от помощ със справянето с въздействието на климатичните промени, или т.нар адаптация.

Ново голямо финансиране се обявява през 2009 г. на COP срещата в Копенхаген. Държавите поемат ангажимент за значително „ново и допълнително“ климатично финансиране (UNFCCC, 2009). То следва да се реализира в две насоки:

- Нов „фонд за бърз достъп“ за периода 2010 — 2012 г. в размер на 30 млрд. долара годишно;

- Договореност за мобилизиране на ново финансиране в размер на до 100 млрд. долара до 2020 г. с обхват на частни и публични ресурси.

Идеята е част от финансирането да се оползотворява през фонд „Зелен климат“ (познат още като „Зелен фонд за климата“). Фондът е основан на СОР срещата през 2010 г., а на следващата среща, през 2011 г., се уреждат правно и неговите мандати и работни методи. През септември 2014 г. 125 държавни глави и премиери, както и 800 лидери на различни бизнеси, финансови структури, гражданско общество са част от СОР срещата и допринасят с подкрепа, възлизаща на 2,3 млрд. долара за Зеления фонд за климата. Впоследствие, в средата на 2015 г. Германия обявява, че ще удвои своя финансов ангажимент на 4 млрд. евро годишно до 2020 г.; Китай обявява, че ще предостави 3,1 млрд. долара; Великобритания – 5,8 млрд. британски лири за периода между 2016 г. и 2021 г., а Франция – 5 млрд. евро до 2020 г. (World Resources Institute, 2015). Подобни заявки дават основание Зеленият фонд за климата да бъде определян като най-големия многостранен фонд за климата. Понастоящем фондът е във фаза на развитие, свързана с надградения стратегически план за периода от 2020 — 2023 г. (вж. Фиг. 1).

Растежът на финансирането в посока справяне с климатичните промени е важна тенденция в международните отношения. Тази тенденция индикира възможността на развитите страни да се адаптират и справят с климатичните промени. Въпреки това, този тип финансиране не е точно „ново и допълнително“, какъвто е първоначалният замисъл от срещата в Копенхаген през 2009 г. Това означава, че държавите, които поемат финансови ангажименти, пренасочват вече съществуващи бюджети за развитие в посока на справяне с климатичните промени. 

В допълнение, съществена роля играе и фактът, че ангажиментът на държавите спрямо инициативи като Зеления фонд е доброволен. Набирането на средства се оформя в голяма степен от това какъв принос има всяка държава към глобалните емисии. България участва с отчисляване на малки суми в размер на 20 000 евро годишно, като единствено през 2019 г. сумата нарасна на 100 000 евро. В края на 2021 г. Министерският съвет на Република България одобри проект на тристранно споразумение относно зеления доверителен фонд за климата между правителството на Република България, Зеления фонд и Международната банка за възстановяване и развитие в качеството ѝ на временен попечител на фонда. Договорената сума, дарена от България на фонда, отново бе в размер на 20 000 евро. Като цяло, от България не се очаква да бъде голям дарител, но се очаква да подкрепя европейските цели и политики. 

Тук може да се повдигне 

въпросът относно цялостната позиция, която България гради на международно ниво в областта на зелените политики и финансиране. 

Редица решения на страната дават основание въпросната позиция да бъде определена като пасивна и неамбициозна. Като примери в тази насока могат да се разглеждат нагласата на България през 2018 г., че не би приела увеличаване на амбицията на ЕС по отношение на целите за намаляване на емисиите парникови газове до 2030 г.; гласуването като „въздържал се” през 2021 г. относно Европейския закон за климата; подаването на най-късна крайна дата за закриване на въглищните мощности, в сравнение с останалите балкански държави – 2038 г. 

Именно с въглищната индустрия са свързани част от сериозните опасения на България. Въпреки климатичните промени, енергийната система на страната разчита в голяма степен на въглища. На България се падат 7% от използваните въглища в целия ЕС и 8% от работните места във въглищния сектор. Само преминаването от въглищни към алтернативни горива се изчислява на повече от 20 млрд. евро в рамките на периода 2020 – 2030 г. Като допълнителна причина за по-пасивната позиция на България относно зелените политики би могъл да се посочи фактът, че страната все още е определяна за „страна с икономика в преход”. Тоест, на международно ниво, от България се очаква доброволен финансов ангажимент за справяне с проблема, а не задължителен. Практиката в международните отношения показва, че принципа за доброволност понижава мотивацията на дадения международен актьор за активно включване.

Когато говорим за нагласите на балканските страни спрямо зеления преход обаче, следва да се има предвид, че скокът в цените на енергията, вследствие на нахлуването на Русия в Украйна, намали амбициите на редица от тях относно плановете за декарбонизация.

Северна Македония обяви намеренията си да отвори две нови въглищни мини за захранване на електроцентрали. Сърбия смята да внася 500 тона въглища на ден от Черна Гора, поради недостатъчни валежи за водноелектрически централи. Босна и Херцеговина заяви, че ще отложи плановете за затваряне на електроцентрали, които работят с въглища. А Косово, който е на пето място в света по находища на лигнит – въглища, които водят до особено токсично замърсяване при изгаряне, заяви, че чуждестранни компании, в т.ч. и от Германия, са се интересували от закупуване на въглища. 

В тази сложна обстановка България прие своя „Национален план за възстановяване и устойчивост”. Редно е да се отбележи, че в него има заложено отделно перо за зелен преход на страната.

Основните амбиции се отнасят до преход към нисковъглеродна икономика, проекти в областта на биоразнообразието и реформи за устойчиво селско стопанство. Предвиждат се стъпки като:

- Подкрепа за устойчиво енергийно обновяване на сградния фонд; 

- Изграждане на възобновяеми енергийни източници (ВЕИ) с батерии и инфраструктура за съхраняване на енергия; 

- Проучвателни дейности и пилотен проект за геотермални мощности; 

- Пакет реформи за спомагане на възобновяемата енергия.

Като допълнително предизвикателство пред изпълнението на заложените в плана амбиции се явява и едностранното прекъсване на доставки на руски газ от компанията „Газпром” от края на месец април, т.г. В тези условия България разчита на ЕС за подкрепа, в това число и финансова, както за изпълнението на Националния план, така и за маневрирането в сложната геополитическа обстановка.

ЕС е най-големият източник в света на публично финансиране в областта на климата. 

През 2020 г. ЕС предостави 23,39 млрд. евро в помощ на развиващите се страни:

- За намаляване на емисиите;

- За изграждане на устойчивост спрямо въздействието на изменението на климата.

Почти 550 млрд. евро от бюджета на ЕС за 2021 – 2027 г. и от инструмента за възстановяване Next Generation EU ще бъдат похарчени за действия в областта на климата. Това възлиза на 30% от бюджета на Съюза. Част от средствата ще се оползотворяват посредством три основни стълба (вж. Фиг. 2):

Освен на тези три стълба, ЕС разчита и на: 

• Модернизационен фонд – средствата по него са предвидени за периода 2021 — 2030 г., като ще бъдат отпуснати на 10 държави членки с ниски доходи. Целта е да се окаже финансова подкрепа на страните в посока на енергия от възобновяеми източници, енергийна ефективност, съхранение на енергия, енергийни мрежи и справедлив преход в зависимите от въглерода региони; 
• Стимулиране на иновациите и научноизследователската и развойна дейност (НИРД) – основна роля тук играят финансиращата програма на ЕС за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“, както и Фондът за иновации, по линия на който ще бъдат предоставени около 10 млрд евро между 2020 и 2030 г. (в зависимост от цената на въглеродните емисии) за разработване на иновативни нисковъглеродни технологии във всички държави членки;
• Програма LIFE за околната среда и действията по климата – средствата по нея са предвидени за периода 2021 — 2027 г. и са насочени за проекти и действия, свързани с природата и биоразнообразието, кръговата икономика и качеството на живот, смекчаването на изменението на климата и адаптацията към него, прехода към чиста енергия.

Развитието и растежът на международното финансиране в посока справяне с климатичните промени  може да се свържат и с друга важна тенденция – 

подобрената възможност на многостранни банки и редица международни организации за развитие да разширят своята дейност по адаптация и към смекчаване на климатичните промени. 

Повечето съществуващи международни организации са основани през първата половина на ХХ век – когато климатичните промени не са нито глобален приоритет, нито научна реалност. През изминалите над две десетилетия се наблюдава впечатляваща промяна в посока на това редица многостранни институции да вземат участие в преговори на РКООНИК, оценяване на климатични фондове и развитие на нови програми и политики по адаптация и смекчаване. 

Тоест, организации като ЮНЕСКО, Международният комитет на Червения кръст, Международната организация по миграция и др. се ангажират с въпроса за климатичните промени, когато той става по-активна част от международния наратив, в контекста на сериозното му въздействие върху най-уязвимите страни и ролята му на ускорител за хуманитарни и природни бедствия. Хуманитарни организации основават специална работна група към Междуведомствения постоянен комитет, която цели да изследва възможностите за справяне с климатичните промени в хуманитарни ситуации и представя редица доклади пред РКООНИК. Комитетът е основан през 1991 г. и представлява междуведомствен форум на хуманитарни партньори на ООН и извън ООН. 

В допълнение, Световната здравна организация (СЗО) определя споразумението от Париж като „най-важното здравно споразумение на века“ (Climate Change Policy and Practice, 2015). Причината за това са преобладаващите доказателства, че климатичните промени застрашават човешкото здраве. Поради това са необходими решителни действия за промяна на траекторията на нарастващите емисии. По всяка вероятност, това би довело и до намаляване на разходите на здравната система и общност. 

В обобщение, климатичните промени могат да се разглеждат като политически, икономически и социален проблем, който постепенно се институционализира в международните отношения. Редица държави отделят сериозно финансиране в посока на адаптация към и смекчаване на проблема. Този пример оказва своето влияние и върху различни международни организации, които развиват своите дейности в посока справяне с климатичните промени. Всичко това навежда на извода, че търсенето на решение за глобалния проблем не следва да се случва единствено в рамките на договор като РКООНИК. Напротив, може да се каже, че наблюдаваме възникването и оформянето на режимен комплекс, в който много глобални институции са замесени. Тези институции работят по въпроса за климатичните промени поради хуманитарна необходимост и императиви, свързани с развитието. Така, финансирането, многостранните организации, държавните лидери, както и научните изследвания и добрата информираност на гражданското общество, могат да се разглеждат като основните стълбове за преодоляване на рисковете от климатичните промени.

Автор: Михаела Александрова; източник: Климатека

Михаела Александрова е част от авторския екип на Климатека, тя е доктор по политология към катедра „Международни отношения“ в УНСС. Част от научните ѝ интереси се отнасят до: психология, социология, антропология, конфликтология, когнитивна наука, анализ и прогнозиране.

В публикацията са използвани материали от:

1. 24 часа. Балканите се връщат към въглищата. Достъпно към 29.04.2022 г. на интернет адрес: https://www.24chasa.bg/novini/article/11404650 
2. Александрова, М. Въглеродният данък като мярка за справяне с климатичните промени. Достъпно към 29.04.2022 г. на интернет адрес: https://www.climateka.bg/vugleroden-danuk-klimatichni-promeni/ 
3. Европейски съвет, Съвет на Европейския съюз. Инфографика – как ЕС финансира прехода към климатична неутралност? Достъпно към 20.03.2022 г. на интернет адрес: https://www.consilium.europa.eu/bg/infographics/financing-climate-transition/ 
4. Министерски съвет на Република България. Национален план за възстановяване и устойчивост. Достъпно към 29.04.2022 г. на интернет адрес: https://www.nextgeneration.bg/14 
5. Министерство на външните работи. Доброволен принос на България към Фонд „Зелен климат“. Достъпно към 20.03.2022 г. на интернет адрес: https://www.mfa.bg/embassies/korea/news/32000 
6. Atkins, E., Sosa-Nunez, G. (editors) Environment, Climate change and International Relations, E-International Relations Publishing,  2015, pp. 66-70. Достъпно към 29.12.2021 г. на интернет адрес: https://www.e-ir.info/wp-content/uploads/2016/05/Environment-Climate-Change-and-International-Relations-E-IR.pdf#page=24 
7. Climate Change Policy and Practice. (2015). WHO Calls for Action to Protect Health from Climate Change. Достъпно към 20.03.2022 г. на интернет адрес: http://climate-l.iisd.org/news/who-calls-for-action-to-protect-health-from-climate-change/ 
8. Green Climate Fund. Updated Strategic Plan for the Green Climate Fund: 2020-2023. Достъпно към 29.12.2021 г. на интернет адрес: https://www.greenclimate.fund/sites/default/files/document/updated-strategic-plan-green-climate-fund-2020-2023.pdf