Европа и светът са в ускорен преход към декарбонизация и дигитализация. Нормотворчеството навсякъде се задъхва пред нарастващите темпове на развитие на обществата ни и пред все по-тежките последици на климатичните промени и напреженията от глобализацията. Вече две години България няма действащ законодателен орган и правителство, които да вървят в крак с времето, и редица нормативни реформи, които трябва да се осъществят към момента, са забавени. Това повдига въпроси за адекватността на енергийния ни сектор, за способността на обществото ни да допринесе за борбата с климатичните промени и да се адаптира към променящия се свят.
Парламентарната криза и конституцията
Точно преди две години, през април 2021 г., беше поставено началото на поредицата от вече пет парламентарни избора. Резултатите се повтарят. Въпреки редовното 8-месечно правителство от 2022 г., липсата на изявен политически първенец за българския народ създаде две основни конституционни кризи:
- Невъзможност за стабилна законодателна работа на Народното събрание; и
- Липса на редовно правителство, което да води последователни държавни политики.
България е конституирана като парламентарна република. Това означава, че изпълнителната власт черпи своята легитимация от законодателната власт – Народното събрание. То е властта, която избира, променя и освобождава Министерския съвет. Ако Парламентът не успее да избере състав на изпълнителната власт, Президентът трябва да го разпусне.
Въпреки, че то е в центъра на формата на държавно управление, Народното събрание е сякаш призвано да оживее, само ако има потенциала да състави изпълнителна власт. Вече две години то не успява. И изгледът е да не успее и през следващата, най-малко половин година – поне до местните избори.
Какво трябваше да се случи в тези последни 2 години?
Парламентарната неслука в България се разви в контекста на силно обострени световни и регионални кризи – пандемията, войната в Украйна, тегнещото още от преди това усещане за предстояща финансова криза, високите цени за енергия в Европа. Същевременно, все по-осезаемо се засилват последиците от неспособността на човека да опазва околната среда, природата, и да осъзнава пагубното си влияние върху биосистемите и климата.
За тези последни две години, както и в идната такава, България трябваше да приеме редица спешни законодателни мерки в областта на енергетиката и климата, които са само част от изброените горе първостепенни предизвикателства пред обществото ни.
Една особеност на работата на Народното събрание е, че всеки законопроект, който не стане закон в рамките на мандата, се губи в следващия Парламент. Законотворчеството, обсъждането, гласуването трябва да започнат отново по всяка тема след всеки нови избори.
В навечерието на тези турбулентни години, новият тогава председател на Европейската комисия – Урсула фон дер Лайен, заяви смело пътя на Европа към декарбонизация и обяви Зелената сделка. Тогава, в края на 2019 г. и началото на 2020 г., държавите членки на Европейския съюз (ЕС) завършваха и подаваха своите Интегрирани национални планове за енергетика и климат до 2030 г. Тези планове, включително българският, предвидиха редица висши политически и законодателни мерки, които да осигурят пътя на Европа към енергийна независимост и постепенна декарбонизация. България, например, трябваше да:
- направи нова оценка на потенциала си за производство и използване на възобновяема енергия.
- насърчи електромобилността.
- подобри националните рамки и схеми за постигане на енергийна ефективност.
- синхронизира стратегическите документи в сектор селско стопанство.
- осигури регулаторно среда за децентрализирани енергийни системи.
- и много други.
Плановете за енергетика и климат в ЕС бяха завършвани със занижени амбиции за декарбонизация – за поне 85% намаление на парниковите газове до 2050 г. В края на 2019 г. Урсула фон дер Лайен категорично обяви тези параметри за закъснели и недостатъчни. Целта за 2050 г. вече е въглеродно неутрална икономика в ЕС. Държавите членки трябваше веднага да започнат да преосмислят и премоделират Националните си планове в областта на енергетиката и климата. А вече заложените мерки и реформи всъщност трябваше да се изграждат в контекста на новите хоризонти на Зелената сделка.
Нито Националният план за енергетика и климат, нито Зелената сделка още бяха напълно осмислени от всички въвлечени институции и заинтересовани субекти в страната ни, когато пандемията и войната в Украйна ускориха енергийните и климатични реформи с още няколко степени. В порядъка на невиждана спешност, се прие Регламент 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост. Още докато този акт беше във фаза “проект”, държавите представиха своите първи Планове за възстановяване и устойчивост (ПВУ). Тези планове, за разлика от Националните планове в областта на енергетиката и климата, представляват един много по-конкретен списък от проекти и политически и законодателни мерки, чието реализиране е обвързано с конкретно финансиране. За да получи средствата, България трябва да изпълнява стриктно своя ПВУ, като отчита напредъка на всеки шест месеца. Крайната цел на ПВУ е постигане на декарбонизация и дигитализация на икономиките.
Зелената сделка се характеризира също с два важни акта в областта на енергетиката и климата – Директивата за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ВЕИ Директивата) и Европейският климатичен закон. Разгледани по-долу в повече детайл, те възлагат на държавите членки основополагащи задължения в прехода към чиста енергия и нисковъглеродна икономика. ВЕИ Директивата трябваше да бъде транспонирана изцяло до 30.06.2021 г., по което време беше приет и влезе в сила и Европейския климатичен закон. И двата акта все още чакат своето пълно изпълнение от нашата държава.
Така само в рамките на няколко години от 2019 г. насам парадигмата на енергийните и климатични политики на Стария континент се актуализираше и задълбочаваше почти ежедневно. И когато България трябваше да работи непрестанно, за да наваксва и без това постоянното си изоставане, тя се озова в политически блокаж.
Как се отразява това на перспективите пред енергийния сектор, климатичните цели и икономиката на България, ще маркираме чрез поглед към основните законодателни мерки, които тревожно изостават.
ВЕИ Директивата
ВЕИ Директивата (Директива 2018/2001) беше приета в ЕС през 2018 г. Държавите членки имаха срок до юни 2021 г. да я въведат в своето законодателство изцяло. Вече тече наказателна процедура за България за неизпълнение на задължението си да имплементира Директивата, а на хоризонта всъщност се задава актуализация и задълбочаване на реформите във ВЕИ и енергийния сектор.
Кои са основните моменти от енергийната реформа, които България не успя да осмисли и уреди в националното си законодателство към момента?
Това са декарбонизацията, децентрализацията и либерализацията на енергийния сектор. ВЕИ Директивата изискваше уреждането на два основни субекта на енергийния пазар:
- Произвеждащите потребители на енергия от възобновяеми източници, и
- Енергийните общности (за възобновяема енергия).
Защо произвеждащите потребители и енергийните общности са толкова важни за новия енергиен пазар? Защото децентрализираните енергийни отношения трябва да осигурят, първо, приемането на повече ВЕИ мощности и защото това ще доведе до намаляване на финансовото бреме за енергийните потребители.
Това са само първите стъпки за децентрализирани отношения в електроенергийния сектор. Те не са новост за Европа. Например Датската електроенергийна система е основана на енергийни кооперативи още преди 100 години. В Австрийския Тирол далечни региони са електрифицирани чрез кооперативи, които оперират свои собствени разпределителни мрежи. Не е достатъчно банкетното преповтаряне на принципите от ВЕИ Директивата в нашия Закон за енергията за възобновяеми източници. Трябва да се регламентират конкретни пазарни отношение и технически правила. Повече може да се прочете в статията за кооперативите и децентрализираната енергия.
България все още не е приела такива конкретни и осмислени норми за даване на възможност за тези начални стъпки за децентрализирана енергия. А на практика предстои въвеждане на още по-широки форми на децентрализирана електроенергетика, което ще остави България още по-неадекватна за бъдещето.
Това, наред със забавянето за пълно въвеждане на останалите елементи от ВЕИ Директивата, забавя значително енергийната реформа и въвеждането на повече нови технологии в енергийния микс на България. Важно е да се спомене и, че не се правят някакви постъпки за регулации, които да насърчат инвестиции в мрежите, които по “умен начин” да приемат новия електроенергиен модел. Забавянето на национално ниво пречи и на общините в България да предприемат конкретни действия и да осъществяват проекти в областите на ВЕИ и децентрализираната енергия.
Наред с горното, трябва да бъдат изпълнени и задълженията по Регламент 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници. Редица регулаторни мерки трябва да улеснят административните процедури и ускорят сроковете за изграждане и въвеждане в експлоатация на различни ВЕИ инсталации, включително соларни, геотермални, вятърни на сушата и в морето.
Климатичният закон
Климатичният закон на Европа, или Регламент (ЕС) 2021/1119 за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата, постави обвързваща цел пред Съюза и държавите членки – постигне на намаление до нулеви нетни емисии на парникови газове и поглъщанията в целия Съюз най-късно до 2050 г. След това ЕС ще се стреми към постигането на отрицателни емисии.
Регламентът има директен ефект за гражданите и институциите в държавите членки. Той не трябва да се имплементира, за да действа. Все пак поставената обвързваща цел е толкова обща, че е необходимо институциите на ЕС и на държавите членки да предприемат подходящи мерки за постигане на целите (виж повече: България има нужда от подобрена регулаторна и институционална рамка в областта на изменението на климата.)
България не е предприела може би нито една законодателна мярка в тази насока.
Първо, Законът за ограничаване изменението на климата (ЗОИК) не е изменян съществено от преди приемането на Европейския климатичен закон и обявяването на Зелената сделка. Институциите не са представили дори концепция как климатичните политики да се рамкират и въведат във всички икономически сектори. Това на практика означава, че нито земеделието, нито производството, нито транспорта, нито енергетиката имат климатичните цели и критериите за устойчивост като нормативно-обвързваща отправна точка (виж повече: България всъщност няма ефективна национална политика за реагиране на климатичните промени).
Кои са спешните промени, нужни в Закона за ограничаване на изменението на климата са анализирани тук. Реформите в макроикономически аспект във всички икономически отрасли не могат да имат незабавен ефект. Те трябва да бъдат направени навреме, за да имат въздействие след години.
Неслучващите се закони
Какво се случи от 45-тото Народно събрание (т.е. от април 2021 г.) досега*:
- Бяха вкарани общо 590 законопроекта, 430 от които в последните два Парламента – при редовното правителство от 2022 г. и последния.
- От тях, бяха приети 151 закона – 137 в последните два Парламента.
- 15 от тези законопроекти бяха в областта на енергетиката, 3 от които бяха приети закони в последните два мандата.
- Нито един законопроект не беше предложен пряко в областта на климата.
*В настоящата статия не са включени данни от текущото Народно събрание.
В горната законодателна дейност трябва да отчетем и неспособността (или невъзможността) да се приема Закон за държавния бюджет. Държавата изглежда спряла преди две години.
Факт е, че през тези години законодателната инициатива в Народното събрание се движи не от устойчива правителствена политика, а най-вече от заложеното в Плана за възстановяване и устойчивост. Този План дава пътна карта за успех и дневен ред за действие и законотворчество, защото голяма част от мерките са конкретни нормативни реформи. Същевременно, обаче, той крие и голяма опасност от провал поради краткия живот на всеки нов Парламент.
Колко можем да изгубим по Плана за възстановяване и устойчивост?
Посочихме, че ПВУ се отчита на всеки 6 месеца. При постигане на определени критерии и цели по списъка с мерки, се отпуска следващата вноска по плана. Така до 2026 г. България може да получи над 6,26 милиарда евро безвъзмездна помощ по конкретни проекти. България получи първата вноска, отчетена в края на миналата година.
Оттогава до сега обаче редица нормативни реформи, които трябва да се осъществят към момента, са забавени:
- Приемане на закон за Национален фонд за декарбонизация – срок до март 2023 г.
- Регламентиране на „енергийна бедност“ в Закона за енергетиката – срок до декември 2022 г.
- Измененията в Закона за енергетиката трябва да допринесат за либерализация на електроенергийния пазар на едро, като НЕК загуби качеството си на обществен доставчик – срок до септември 2022 г.
- Въвеждане на забрана на дългосрочните договори на електроенергийния пазар (напр. споразумения за изкупуване на електроенергия или подобни със същия или равностоен предмет или ефект, с изключение на тези за електроенергия от ВЕИ или сключени на енергийната борса)
- Подобряване на регулаторната рамка за стимулиране на ВЕИ – това включа най-малкото имплементиране на ВЕИ Директивата – срок до декември 2022 г.
- Регулаторна рамка и определяне на предпочитани зони за ВЕИ – т.нар. “renewable go-to-areas” – срок до края на 2022 г.
- Приемане на законодателна рамка “в подкрепа на бързото разгръщане на разположени в морето вятърни електрогенериращи инсталации” – срок до края на 2023 г.
- Влизане в сила на регулаторната рамка за водородните технологии – срок до март 2023 г.
- Създаване на регулаторна рамка за осъществяване на проекти за геотермална енергия – срок до декември 2022 г.
- Премахване на пречките и въвеждане на специфична регулаторна и подкрепяща рамка за изграждането, свързването и експлоатацията на съоръжения за съхранение на електроенергия – срок до декември 2022 г.
- Създаване на регулаторна рамка за декарбонизация на енергийния сектор – срок до март 2023 г.
- Влизане в сила законодателство, установяващо правила за производството на електроенергия от въглища – срок до март 2023 г.
Всички горепосочени регулаторни реформи са условия за реализиране на конкретни инвестиционни проекти – пилотни или широкомащабни. Тези проекти трябва да положат основата за енергийната реформа и за устойчива нисковъглеродна икономика.
Ще си позволя да перифразирам много важна мисъл, която сподели колега от енергийния сектор в една скорошно събеседване – енергетиката е сектор, който дълго време може да продължи да работи без реформи, но който ще блокира изведнъж, ако реформите не се направят навреме и с поглед към бъдещето.
В случая България рискува не само големи средства по ПВУ. Загубата е в реформите и проектите, които финансирането трябва да донесе. Страната ни рискува да изостане далеч зад партньорите си от Европейския съюз. А в контекста на Руската агресия, ЕС осъзна, че е много закъснял в постигане на енергийна независимост. Допълнителното забавяне на държавата ни да предприеме мерки с поглед в близкото бъдеще обрича това бъдеще на допълнителни кризи. Дори не сме навлезли в болната тема за въглищните региони и техния справедлив преход. В случая сякаш не осъзнаваме, че имахме възможността да започнем енергийната реформа едновременно с останалите европейски общества. Рискуваме обаче да изостанем не поради външни фактори, а поради собствената ни политическа порочност и недалновидност.
Автор: Павлин Стоянов / Климатека
Павлин Стоянов е част от авторския екип на Климатека. Той е юрист с над 15 годишен опит в България и чужбина. Специалист е в сферата на енергетиката и климата. Практиката му се основава на модерните технологии и дигитализация на правните услуги чрез екипа и иновациите на Visiaw.
В публикацията са използвани материали от:
- Кооперативи в Дания
- Закон за енергията от възобновяеми източници
- Закон за енергетиката
- Закон за ограничаване изменението на климата
- Директива (ЕС) 2018/2001 за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници
- Регламент (ЕС) 2021/1119 за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата
- Регламент (ЕС) 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост
- Регламент (ЕС) 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници
